近年來，隨著政府投資管理體制的逐步完善，政府部門針對投資管理的各個環(huán)節(jié)制定了儲備制度、評估制度、招標(biāo)制度、監(jiān)理制度、稽察制度、后評價制度等一系列項目管理制度，其目的是規(guī)范政府投資的項目管理活動，最大限度地控制不良投資行為的發(fā)生，實現(xiàn)投資決策科學(xué)化、民主化，使政府投資發(fā)揮最大的效益。在項目申報階段，目前主要通過評估制度來對項目的必要性、可行性及建設(shè)內(nèi)容是否合理進(jìn)行把關(guān)，評估作為決策的主要依據(jù)，評估質(zhì)量的好壞，直接影響到投資管理部門的決策效果。北京市工程咨詢公司作為國家甲級工程咨詢企業(yè)，近年來承擔(dān)了多個政府投資的信息化項目評估工作，積累了一些經(jīng)驗，在工作實踐中，我們深感信息化項目較傳統(tǒng)的建筑工程項目在評估的把握上有更大的難度，因此如何提高信息化項目咨詢評估質(zhì)量，是我們在工作中經(jīng)常思考的一個問題。
1 信息化項目特點
信息化項目主要是指運用科學(xué)技術(shù)手段，滿足自身業(yè)務(wù)及管理需要的信息網(wǎng)絡(luò)、信息應(yīng)用和信息資源開發(fā)利用等系統(tǒng)的新建、升級和改造。
信息化項且是根據(jù)用戶需求，選擇各種技術(shù)和產(chǎn)品，進(jìn)行設(shè)計開發(fā)，將由每個人負(fù)責(zé)的、各自分離的一部分工作，連接成為一個完整、可靠、經(jīng)濟(jì)、有效的整體，使之能夠彼此協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮整體效益，達(dá)到整體優(yōu)化的目的。一般來說，信息化項目屬于典型的多學(xué)科合作項目。同時，在項目建設(shè)過程中，由于使用需求和使用特點的不同，每一個信息化項目都和其他項目不完全一樣，都需要結(jié)合自身業(yè)務(wù)管理需要進(jìn)行一定程度的定制開發(fā)。這也使得信息化建設(shè)項目行業(yè)特征較明顯，差異性較大，產(chǎn)品完全復(fù)制的可能性較小。
與建筑工程項目相比，信息化項目主要有以下幾方面的特點：
1)建筑工程屬于勞動密集型項目，項目投資規(guī)模較大，而信息化工程屬于技術(shù)密集型項目，技術(shù)含量高，人員投入少，項目總體投資規(guī)模較小。
2)建筑工程項目可視化程度高、可檢查性強，管理制度成熟，標(biāo)準(zhǔn)化程度高；信息化項目可視性差，在度量和檢查方面難度較大，在管理上尚未形成規(guī)范，在管理技術(shù)上仍處于不斷研究探索之中。
3)建筑工程設(shè)計與施工相分離，規(guī)范性強，技術(shù)壽命較長；信息化項目依用戶不同業(yè)務(wù)需求而定，設(shè)計由實施單位統(tǒng)一完成，個性化強，標(biāo)準(zhǔn)化程度差，往往因?qū)嵤﹩挝徊煌O(shè)計方案和實施成本差異很大，且項目技術(shù)壽命較短。
4)由于建筑工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化程度高，在其設(shè)計方案中能較好地將用戶對功能的需求表達(dá)出來，用戶方一般在實施過程中對功能需求、設(shè)計等方面提出變更較少；而信息化項目由于其可視性差，很難在最初的設(shè)計方案中較完整地表達(dá)用戶的功能需求，常常在實施過程中需要根據(jù)用戶需求的變更不斷深化和調(diào)整設(shè)計思路，容易發(fā)生規(guī)劃與實施不一致的情況。
5)建筑工程中對建設(shè)規(guī)模和工作量很容易量化，投資控制上較易把握；而信息系統(tǒng)工程其設(shè)計開發(fā)規(guī)模和實施工作量很難合理量化，因此對開發(fā)成本較難控制。
6)建筑工程項目往往以實施結(jié)果是否嚴(yán)格遵照設(shè)計方案和施工圖紙，在投資范圍內(nèi)是否按期完成作為項目成敗的標(biāo)準(zhǔn)；而信息化項目由于規(guī)劃與實施存在著一定程度的不一致，用戶需求會隨著項目實施逐步深入，因此項目建設(shè)成功與否很大程度上取決于用戶對系統(tǒng)的滿意程度，此外系統(tǒng)的易用性也是考核系統(tǒng)建設(shè)成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，即使系統(tǒng)完全滿足了用戶的需求，但設(shè)計比較煩瑣，不符合用戶的使用習(xí)慣，也會造成系統(tǒng)實施的失敗。
2 信息化項目評估工作流程
從項目申報程序來看，目前北京市申報投資額在200萬元以上的信息化項目，首先由市信息化主管部門負(fù)責(zé)完成技術(shù)方案審查，再由項目投資管理部門，依據(jù)“政府投資管理暫行辦法”委托咨詢評估機構(gòu)完成評估工作。具體評估工作流程如圖1所示。
圖1 政府投資項目評估工作流程
3 信息化項目評估工作的難點分析
正因為信息化項目與建筑工程項目相比具備這些特點，在實際的工作中，我們深感開展信息化項目評估工作相比于建筑工程項目評估較難實施。具體表現(xiàn)為：
1、專業(yè)性強，可見性差。
信息化項目建設(shè)一般與項目單位業(yè)務(wù)管理活動密切相關(guān)。如針對城市管理建立的城市管理信息系統(tǒng)與針對領(lǐng)導(dǎo)決策而建立的輔助決策系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容會完成不一樣。因此評估人員需要圍繞信息化項目需要解決的具體問題，對項目單位的管理范圍、業(yè)務(wù)處理流程、業(yè)務(wù)特點等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析，從而判斷申報材料中的設(shè)計方案是否合理、可行，如果評估人員不能及時了解到項目單位的這些相關(guān)情況，僅針對報送的項目材料進(jìn)行評估，將很難判斷項目建設(shè)內(nèi)容、邊界范圍是否合理。此外，由于信息化項目的可見性差，有些項目單位為了申請到更多的政府投資，有可能夸大建設(shè)內(nèi)容，或?qū)⒁呀ㄔO(shè)完成的項目全部或部分作為新建內(nèi)容重新申報投資，如果評估人員沒有對項目單位已有建設(shè)基礎(chǔ)進(jìn)行了解，也很難發(fā)現(xiàn)是否存在虛報現(xiàn)象。
2、工程量難以合理量化，軟件開發(fā)成本核算難度大。
近年來，隨著政府對信息化項目投資力度的加大，信息化項目由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)轉(zhuǎn)移，軟件開發(fā)占到項目總投資的比重越來越大，而對于軟件開發(fā)成本的核定一直是評估工作的難點。軟件開發(fā)通常由軟件開發(fā)人月成本乘以軟件開發(fā)所需人月工作量計算而得，但由于目前國家現(xiàn)行的行業(yè)管理文件中沒有軟件開發(fā)相關(guān)定額成本可供參考，此外，軟件開發(fā)成本受開發(fā)人員技術(shù)熟練程度、軟件組織管理水平、項目經(jīng)理組織能力，采用的開發(fā)語言等多種因素的影響，不同的軟件開發(fā)企業(yè)的開發(fā)成本差別很大，很難統(tǒng)一量化。因此如何合理核定軟件開發(fā)成本是目前需要評估單位和項目管理單位需要思考的一個問題。
3、信息化項目涵蓋內(nèi)容多，專業(yè)化水平要求高。信息化是一個寬泛的概念。其中涉及的專業(yè)內(nèi)容非常多，常規(guī)的信息化項目包含的專業(yè)技術(shù)有：網(wǎng)絡(luò)及主機集成技術(shù)、存儲備份技術(shù)、軟件開發(fā)及數(shù)據(jù)庫設(shè)計技術(shù)等，專業(yè)化較強的項目還可能包含有機房設(shè)計施工、GIS應(yīng)用、視頻會議及多媒體應(yīng)用、樓宇自動化等多個方面的技術(shù)，這既要求評估人員對申報項目所涉及的技術(shù)要有較深入的了解，還需要對相關(guān)產(chǎn)品的市場價格非常了解，從技術(shù)和市場兩方面都要有較深入的認(rèn)識，才能及時發(fā)現(xiàn)項目存在的問題。
4、管理規(guī)范欠缺，費用評估缺少依據(jù)。
對于信息化項目的“工程建設(shè)其他費用”的核定，目前主要引用工程建設(shè)項目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是信息化項目與工程建設(shè)項目具有很大的不同點，依據(jù)工程建設(shè)項目核定信息化項目費用并不科學(xué)，這也給評估工作帶來一定的困難。如：伴隨信息化項目實施會發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)制定費、安全產(chǎn)品測評費、第三方軟件測評費等等。這些費用均在“工程建設(shè)其他費用”中計算，少則幾十萬，多則上百萬。而目前國家相關(guān)管理規(guī)定中，找不到相關(guān)核算依據(jù)，因此這些費用是否應(yīng)該列支，列支比例如何確定，需要進(jìn)一步探討。
4 信息化項目評估過程中存在的問題
從信息化發(fā)展特點來看，信息化評估工作存在著一定的難度，從評估工作的組織和管理流程方面來看，信息化評估工作也存在著一些急需解決的問題。
1、評估周期較短。
從項目評估管理流程分析，項目從接受評估到提交評估報告一般工作周期為10天(包括休息日)，如果評估中需要項目單位補充資料，可向委托單位申請工作延期，但延期時間不得超過10天。也就是說項目無論投資額大小，最長只有20天的評估工作時間，而從我公司去年完成的信息化評估項目分析，其中最長的委托評估時間為12天(包括休息日)，最短評估時間僅為2天，平均評估工作時間為6.75天(包括休息日)，評估時間較短，這使得在開展評估工作時很難有針對性地了解到項目建設(shè)的方方面面情況，只能根據(jù)項目申報材料完成評估工作，致使有些項目評估質(zhì)量不高。
2、溝通尚需加強。
對于重大信息化建設(shè)項目，投資管理部門在前期審批管理過程中通常會有一些審批意見，如果沒有及時溝通了解到這些情況，將造成信息溝通的脫節(jié)，這也是造成項目評估質(zhì)量不高的一個重要原因。例如：某項目在建設(shè)之初，市領(lǐng)導(dǎo)批示新建項目必須要依托原有建設(shè)基礎(chǔ)，并對項目負(fù)責(zé)單位、共建單位和配合單位各負(fù)責(zé)哪些工作進(jìn)行了明確的分工。此外，在項目前期技術(shù)方案審查時，市信息化主管部門也針對項目建設(shè)方案中存在的問題提出了審查意見。在實施可行性研究評估時，評估人員發(fā)現(xiàn)信息主管部門提出的需要改進(jìn)的問題在項目申報材料中依然存在，且建設(shè)方案完成脫離了現(xiàn)有基礎(chǔ)，完全作為一個新建項目申報投資，資金占有較高。因此如果評估單位在接受評估時沒有渠道及時了解到與這些與項目相關(guān)前期審批資料和其他關(guān)聯(lián)情況，將很難發(fā)現(xiàn)建設(shè)內(nèi)容和范圍存在的不合理，也就很難做出正確的評估結(jié)論。
3、評估方法尚需改進(jìn)。
目前信息化評估主要采用“專家會議法”，邀請行業(yè)內(nèi)專家根據(jù)經(jīng)驗判斷項目建設(shè)方案是否合理可行，評估人員依據(jù)專家意見得到項目評估結(jié)論。這種方法不足之處在于易受權(quán)威專家及大多數(shù)專家意見的影響，容易壓制不同意見的發(fā)表；同時受個人表達(dá)能力的影響，可能使得一些有價值的意見未得到重視。此外受專家其他人為因素的影響，有些專家在發(fā)表意見時沒有采取公正、客觀、認(rèn)真的態(tài)度，這些因素也導(dǎo)致評估報告的結(jié)論受到一定程度的影響。
5 質(zhì)量改進(jìn)措施及思路
通過以上分析，可以看出目前影響信息化項目評估質(zhì)量進(jìn)一步提高的因素是多方面原因造成的，也需要從多方面進(jìn)行改進(jìn)和提高。
1、從咨詢公司的角度分析
(1)提高專業(yè)知識水平。信息化行業(yè)存在科技含量高，技術(shù)更新速度快等特點，作為信息化項目評估人員需要隨時跟蹤各種新興技術(shù)發(fā)展趨勢，掌握技術(shù)發(fā)展動態(tài)和技術(shù)應(yīng)用情況，了解相關(guān)產(chǎn)品價格情況，在工作中注重積累經(jīng)驗，充實自身技術(shù)水平，只有這樣才能在開展評估工作中游刃有余，及時發(fā)現(xiàn)方案技術(shù)方面存在的問題。
(2)建立溝通渠道，及時了解審批部門意見。在實施評估工作時，評估人員要努力做到“吃透政策、主動溝通、細(xì)致規(guī)劃、縝密實施、報告充實”，其中主動溝通是項目評估的一個重要環(huán)節(jié)，特別是對于項目前期工作基礎(chǔ)不扎實，需求調(diào)研不夠，建設(shè)方案不明確的項目，往往在評估階段需要反復(fù)論證和修改，這類項目在評估過程中一定要在發(fā)現(xiàn)問題時，第一時間將問題向項目審批部門反饋，同時及時向?qū)徟块T了解項目相關(guān)情況，征求審批部門意見。因此，盡快在政府管理部門與咨詢評估機構(gòu)之間建立起順暢的信息共享和溝通渠道，使得咨詢評估機構(gòu)在評估前及時了解到項目相關(guān)情況，避免就項目評項目，就報告評報告，是提高信息化項目評估質(zhì)量的一個重要舉措。
(3)改進(jìn)評估方法。建議對“專家會議法”進(jìn)行一定程度的改進(jìn)，分解為二個步驟。首先采用“德爾菲法”在組織評估會前，由專家完成項目方案初評，并獨立提交專家評估意見。評估人員提前對專家意見進(jìn)行匯總，存在較大分歧的意見，評估人員要特別注意分析及判斷，然后再召開專家論證會，由專家對方案設(shè)計中存在的問題進(jìn)行集中討論，特別是對于有分歧的專家意見，需要詳細(xì)分析專家的觀點，參考專家意見，并結(jié)合自身知識水平，獨立客觀地做出評估結(jié)論。此外，咨詢評估機構(gòu)要建立起完善的專家管理體系，杜絕由于人為因素，造成專家意見不客觀、不公正等問題的發(fā)生。
2、從政府管理部門的角度分析
(1)盡快出臺費用核定標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)審核依據(jù)。目前所存在的費用核定標(biāo)準(zhǔn)和定額缺失，是評估工作費用核算所面臨的一個最重要的問題，建議政府管理部門盡快確立包括：軟件開發(fā)費、集成費、標(biāo)準(zhǔn)制定費、設(shè)計費、安全系統(tǒng)評測費、第三方軟件測試費等等費用核算范圍和核算標(biāo)準(zhǔn)，使評估工作“有法可依，有據(jù)可查”。
(2)建立分級評估制度。從目前的政府投資信息化項目管理程序來看，雖然項目在申報政府投資時，需要先到信息化主管部門完成技術(shù)方案審查，再由咨詢評估機構(gòu)完成項目評估工作，但對于技術(shù)方案審查和項目評估的重點工作、應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容，沒有做明確的分工，造成方案經(jīng)過多次討論，仍與實施存在較大的出入。建議完善二級評審制度，建立層次明確的項目評審體系。其中，信息化主管部門的技術(shù)方案審查主要圍繞以下內(nèi)容：
1)項目建設(shè)與全市或總體規(guī)劃的符合程度；
2)項目建設(shè)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的符合程度；
3)信息共享與資源整合利用情況；
4)項目利用全市存量資源以及利用全市公共性服務(wù)平臺的情況；
5)項目安全方案設(shè)計及風(fēng)險評估；
6)技術(shù)方案的合理性；
7)資金估算范圍的合理性。
咨詢機構(gòu)在項目評估時主要審查：
1)項目建設(shè)依據(jù)的充分性；
2)項目與使用者需求的符合程度；
3)項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和功能配置的合理性；
4)項目建設(shè)的緊迫度和效益分析；
5)項目建設(shè)周期及目前進(jìn)展情況；
6)項目建設(shè)條件及相關(guān)組織機構(gòu)落實情況；
7)投資構(gòu)成的準(zhǔn)確程度審核。
(3)建立責(zé)任追究制度，深化投資管理辦法。近年來，政府投資管理部門加強了對咨詢評估機構(gòu)的管理，先后出臺了一系列中介機構(gòu)管理辦法，對咨詢機構(gòu)評估質(zhì)量進(jìn)行了規(guī)定，并明確提出“如果因評估結(jié)論造成政府審批工作失誤，將追究評估單位的相關(guān)責(zé)任一。這些管理辦法的出臺在一定程度上起到提高項目評估質(zhì)量的作用，但是卻無法有效地遏制項目申報單位虛報項目投資，虛報建設(shè)內(nèi)容等問題的發(fā)生。建議政府投資管理部門進(jìn)一步增強和完善投資管理辦法，變被動管理為主動管理，增強對項目申報單位，特別是對申報項目的各級政府部門的管理，對于虛報項目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)投資的情況，建立相應(yīng)責(zé)任追究制度和相關(guān)處罰措施。
(4)建立協(xié)調(diào)溝通機制，加強政府部門之間合作。從目前的投資管理體制來看，存在著多個項目審批部門，項目單位可從多種渠道獲得項目建設(shè)資金支持。如市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)投資項目審批，其中每年針對政務(wù)信息化項目安排資金投入，市財政局負(fù)責(zé)日常性辦公支出，對信息化改擴(kuò)建項目及部分新建項目每年安排一定比例資金預(yù)算，市科委針對信息化科研類建設(shè)項目有一定比例資金支持。這種管理模式由于信息溝通不暢，將有可能造成同一個項目建設(shè)內(nèi)容，變換不同的項目名稱在不同部門多次申報投資，雖然政府各部門在項目審批時已經(jīng)開始注意這方面的問題，批復(fù)項目建設(shè)時將批復(fù)文件抄送相關(guān)部門，但僅從批復(fù)上還是很難詳細(xì)了解項目建設(shè)內(nèi)容。
此外，從項目管理流程上分析，目前咨詢機構(gòu)在進(jìn)行項目評估時，沒有渠道了解到前一階段信息化管理部門在方案技術(shù)審查時提到的問題，也就無法判斷技術(shù)審查時提出的問題在評估階段是否已經(jīng)進(jìn)行了完善，造成了信息溝通的脫節(jié)。建議建立起更緊密閉環(huán)管理流程，加強政府部門之間協(xié)調(diào)、溝通與合作，并將這種協(xié)調(diào)、溝通信息在評估工作開展之初告知項目評估單位，杜絕多次申報現(xiàn)象的發(fā)生，合力提高信息化項目評估質(zhì)量。
(5)評估工作周期根據(jù)項目復(fù)雜程度細(xì)分。目前信息化項目評估現(xiàn)場調(diào)研環(huán)節(jié)薄弱，為了保證評估結(jié)論的準(zhǔn)確、客觀，建議根據(jù)項目投資額進(jìn)行細(xì)分，對大型項目或重要性項目委托評估時增加實地調(diào)研和論證的工作環(huán)節(jié)，并適當(dāng)延長評估時間、增加評估費用。
總之，隨著北京市網(wǎng)上審批系統(tǒng)、電子政務(wù)交換平臺、北京市應(yīng)急指揮系統(tǒng)、城市管理信息系統(tǒng)等一批重大信息化工程的建設(shè)，北京市信息化工作已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，信息化對推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、提高政府部門管理水平和推動城市現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程方面均發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，目前在信息化評估中存在的這些問題，需要咨詢評估單位在實踐工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗和逐步提高，同時也需要相關(guān)管理部門能夠及時制訂出臺配套的法規(guī)加以引導(dǎo)和規(guī)范，只有這樣才能促進(jìn)信息化項目和諧有序發(fā)展。
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