在信息系統的建設過程中，通過引入IT監理作為獨立的第三方，來協調解決項目中的問題，確保項目的成功，已經成為確保大型信息系統建設中的慣例。然而，由于IT監理市場的發展還處于起步階段，因此還存在種種問題。為探討這些問題，本欄目邀請業內的知名專家撰文就IT監理的相關問題與讀者交流。
根據我國有關法律、法規的規定，信息系統工程項目建設實行的管理體制是：一個體系、兩個層次、三個主體。三個主體是指項目建設單位、承建單位和監理單位，他們在信息系統工程項目建設過程中承擔了不同的任務、責任、權力和義務，代表了各自不同的利益，形成三權鼎立的局面，為實現同一個項目目標在不同的崗位上而努力工作。
IT項目管理中的三個主體
信息系統工程項目管理活動涉及到建設單位、承建單位和監理單位，這三者即是工程項目實施的主體。建設單位和承建單位是合同關系；監理單位和承建單位沒有合同關系，而是監理、被監理的關系，這種關系由建設單位與承建單位所簽訂的合同所確定；建設單位和監理單位之間是委托合同關系。
1. 建設單位與承建單位之間的職責關系
建設單位與承建單位之間是工程發包與承包關系，這是一種經濟法律關系。按雙方工程承包合同的規定，由承建單位按合同約定來完成工程，并得到自己的收益。建設單位和承建單位具有相應的權利和義務，如有違約行為，都負有賠償他方損失的責任。
建設單位可以是投資者或投資授權者派出的代表組，也可以是全面負責工程項目籌資、項目建設、項目完成后的生產經營、歸還貸款和債券本息的承擔資金風險的管理組織。如果技術改造項目是由企業投資的，企業派出的領導班子就是建設單位；由多方合資的，其成立的董事會就是建設單位；由政府投資的，其設立的管委會或工程指揮部就是建設單位。
承建單位承擔了工程項目的建設任務，負有按時、保質、保量完成任務的責任。
2. 建設單位與監理單位之間的職責關系
建設單位與監理單位之間是委托與被委托關系，也是一種經濟法律關系。雙方的權利和義務通過合同來約定，建設單位不得隨意干涉監理工程師的工作，否則將被視為侵權行為；反之，監理工程師也必須保持自己的公正和公平，不得與承建單位有什么經濟聯系，更不能串通承建單位侵犯建設單位的利益，否則，建設單位將利用法律手段，使監理工程師離開工作現場。
監理單位與建設單位的關系是相互平等的主體，根據國際慣例和我國的現實情況，建設單位把工程項目委托給監理單位之后，主要精力應放在積極創造實施工程項目基本條件和外部環境方面去，如組織建設投資到位，聯系水電供應和對外交通，決定工程項目建設的重大變更，協調各方關系等內容。在這些工作中，如果遇到技術方面的問題，可以由被委托的監理單位提供咨詢或協助，建設單位不必再組建大的工程指揮部調集眾多的籌建人員，只需配備少數工作人員組建一個精干的工作部門就行。
工程項目監理單位的主要精力應放在搞好項目實施的監督管理上，如協助建設單位選擇承建單位，簽訂工程承包合同，督促建設單位、承建方履行合同，審核設計方案和施工圖紙、設計變更和施工技術方案。審批分包組織審核施工組織與協調工程建設的實施，檢查驗收工程質量，控制工程進度與費用，進行工程計量和掌握工程款項支付，調解各方爭議，處理工程索賠和延期等。
3. 監理單位與承建單位之間的職責關系
監理單位與承建單位之間沒有簽訂合同，是監理與被監理關系。雖然沒有經濟法律關系，但兩者是相互平等的主體。監理單位與建設單位之間簽訂了監理委托合同，監理工程師按照建設單位所委托的權限，在這個權限范圍內對承建單位執行監理職責。監理單位對被監理方實施監理是監理委托合同賦予的權力，接受監理單位的監督和管理是被監理方應盡的義務。被監理方應為工程項目監理單位提供方便，積極做好配合工作。監理單位在監理工作中既要嚴格，又要客觀、公正、熱情服務，積極維護被監理方的合法權益，同時又要積極幫助被監理方解決工作中出現的疑難問題。在堅持質量第一、服務第一的指導思想下與被監理方共同搞好項目中質量、工期和投資控制，提高工程項目的整體效益。
監理與技術咨詢的關系
信息系統工程項目技術咨詢是指咨詢公司受客戶的委托，幫客戶進行項目可行性分析、規劃設計乃至完成實施竣工和交付使用等一系列過程的顧問服務。
在國際上，信息系統工程項目建設比較流行的做法是聘請信息技術咨詢公司作為技術顧問。咨詢公司在項目論證、招投標、技術評估、項目驗收等環節上，針對信息系統工程建設過程中的問題向企業提供咨詢意見和解決方案，其中包括投資決策、流程再造、組織變革、技術方案和管理制度等。
咨詢服務的主要工作由客戶委托的范圍所決定，可能包括工程項目的可行性分析、工程設計咨詢、工程建議方案編制、招投標文件編制技術方案評估、工程產品選型、報價合理性估算、組織專家組評審、施工技術和工藝評審、施工質量驗收、工程調試驗收、工程綜合性能評估、制定項目運行操作與管理規范、項目的改進與提升方案咨詢、新技術開發或引進可行性論證等。
值得注意的是，信息系統工程監理和信息技術咨詢是兩個不同的概念，它們之間有很大的區別：
1. 信息系統工程監理的含義比咨詢廣泛，它包含了信息技術咨詢的內容，是咨詢+監察管理。監理的第一重角色是咨詢，第二重角色是監察管理。
2. 咨詢偏重于做企業管理方面的改造，而這些取決于企業對自身未來發展的思路，技術在這里不起主導作用。信息系統工程監理工作比咨詢更全面，除了咨詢業務以外，還要做工程實施全過程的監察管理，技術含量更高。
3. 信息系統工程監理的責任和權力非常明確，比如監理具有停工權、工程款支付控制權等，這些都是咨詢公司所不具備的。與此同時，監理也要承擔相應的責任，而咨詢公司一般不承擔任何責任。
4. 咨詢公司比較注重用戶信息化建設的長遠目標，而不必關注國家的法律法規。但監理公司則一定要嚴格依據國家的有關法規、政策和行業標準辦事。
5. 監理工程承包合同簽約雙方（甲、乙方）之外的獨立的第三方，代表公正性，不偏不倚地依法行使職權，對合同雙方負責，承擔相應的職業道德責任和法律責任。而咨詢公司只代表甲方一方的利益，無須承擔工程項目成功與否的責任。
6. 對于信息系統工程監理公司和信息技術咨詢公司來講，其運行機制建立在不同的法規體系之上，監理對政策法規的依賴性更強，更加照章辦事。二者對用戶的價值體現在不同的層面上，咨詢更側重于規劃，監理更全面，是規劃+控制。
監理與代建制的關系
代建制是一種由項目投資人選擇社會化、專業化的項目管理公司，負責項目的投資管理和建設，項目建成后交付使用單位的項目建設管理制度。代建單位在項目建設期間行使投資主體職責，政府部門對代建制建設項目審批程序不變。在項目代建制制度框架下，代建人的代建活動是建設方（業主）工程項目管理服務的一種，即工程咨詢服務，而不是工程總承包服務。但是代建制并不等同于某種項目管理方式，更不是項目總承包模式。
項目代建制模式的特點是將工程項目由建設單位委托專門機構管理，不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型，還直接承擔工程全過程的管理和監督職能，由過去工程自管型的小生產管理方式向項目管理專業化轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現代化。代建代管是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。
對政府投資項目實行代建制是國際上通行的做法，美國等發達國家已經采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點市政項目的代建制。2004年7月26日國務院發布了《關于投資體制改革的決定》，要求各地政府盡快在政府投資項目中推行代建制。目前代建制在政府的強力推動下，正在我國各地全面推開。據專家估計，全國大約每年有6000億元人民幣的政府投資工程進入代建制運行。政府投資項目代建制是在公有產權下解決政府投資項目建設管理中的“投、建、管（監）、用”一體化行政委托以及非專業管理的弊端而推行的一種市場化的政府投資項目管理制度。
在政府投資項目代建制中，政府與代建人是合同關系，政府選擇具有相應資質的項目管理公司作為項目建設期間的法人，政府只能通過合同約束代建人，而非行政權力。由于信息系統工程項目具有一次性的特點，所以項目代建人擔當的是一次性專業化業主的角色，承擔了實現項目管理目標的責任。在項目建設期間，項目的決策控制權和決策經營權分離，由此構成了政府投資項目代建制下的新的委托代理關系。
政府投資主管部門負責政府投資項目代建制的綜合管理，政府財政主管部門負責項目資金使用的監督管理，政府建設主管部門負責項目實施過程中的建設行政管理，其他相關行政主管部門按照各自職責分工做好相關管理工作。
信息系統工程監理和代建之間的區別是非常明顯的：兩者在工程項目建設過程中所擔當的角色不同，代建單位的角色是代替建設單位（業主）負責工程項目的投資管理和建設；監理單位的角色更多的像是建設單位（業主）的管家，負責工程項目建設過程的管理和控制。換言之，監理是受代建單位委托行對信息系統工程項目建設全過程或某一階段實施監督管理。
信息系統工程采用代建制時，工程項目實施建設的三方主體由代建單位、承建單位和監理單位構成，即在工程項目建設過程中代建單位行使甲方的職權，監理則仍處于獨立的第三方地位，對承建單位（乙方）的項目實施過程進行現場監理。
監理與審計的關系
項目審計是對項目管理工作的全面檢查，包括項目的文件記錄、管理的方法和程序、財產情況、預算和費用支出情況以及項目工作的完成情況。通常項目審計是從第三者的角度對項目財務活動進行再監督。其實，任何單位內部都有監督體制，審計之所以被廣泛接受，是因為政府機關和企事業單位的財務經營活動備受納稅人關注，需要權威的獨立部門嚴格監督。在防止財務經營作弊、遏制腐敗現象滋生、保護國有資產等方面，國家審計機關發揮著不可或缺的巨大作用。
信息系統工程項目審計既可以對擬建、在建或竣工的項目進行審計，也可以對項目的整體進行審計，還可以對項目的部分進行審計。如項目前期的審計包括項目可行性研究審計、項目計劃審計、項目組織審計、投標審計、項目合同審計；實施過程中的審計包括項目組織審計、報表和報告審計、設備材料審計、建設項目收入審計、施工管理審計、合同管理審計；項目結束審計包括竣工驗收審計、竣工決算審計、項目建設經濟效益審計、項目人員業績評價等。
按照審計主體劃分，項目組織自設的審計部門主要是針對信息系統工程項目的財務活動進行監督審核，向本單位的行政首長負責，屬于內部審計。一般中小型項目只進行內部審計，但大型項目除了內部審計，還要進行外部審計。外部審計則分兩類：一是由依據一定法律取得審計資格的會計師事務所等社會中介機構，受企業的委托對企業經營活動所進行的帶有中介性質的審計活動，這屬于社會審計；再有就是國家審計，國家審計機關依照憲法的規定設立，對國務院各部門、地方政府及其各部門的財政收支，對國有股份超過51%以上或占有控股地位的國有金融機構和企業事業單位的財務收支，進行的審計監督。而在這三者中，國家審計強制性最強，獨立性最強，被審計單位的層次最高。
雖然監理和審計兩者都是立足在第三方的立場，公平對待委托方與被監督方，并要求確保獨立性、公正性、公平性，但是監理和審計兩者之間還是有較大差別的。
1. 監理對第三方的超然獨立要求嚴格，因此在保證客觀、公正、公平上更有可操作性。
2. 在工程項目建設過程中監理強調的是過程控制，而審計更多地偏重于“秋后算賬”。
3. 監理的目的是保證工程質量、進度和投資滿足合同要求，監理活動隨著工程的完成而結束。審計的目的是合理保證系統能夠保護資產安全、數據完整、系統運行的安全可靠，其核心是信息系統的效率、效果。不僅包括對建設過程的審計，更重要的是對信息系統的運營審計，向公眾出具審計報告。
IT工程項目管理中的一個體系是指在信息系統工程建設的組織上和法規上形成一個完整統一的系統。政府從組織機構和手段上加強和完善對信息系統工程建設過程的監督和控制，同時把建設單位自行管理項目的封閉式體制，改為由建設單位委托專業化、社會化的信息系統工程監理單位管理工程項目建設的開放體制。社會監理工作在信息系統工程建設中自成體系，有獨立的思想、組織、方法和手段，奉行公正、科學的行為準則，堅持按工程合同和國家法律、行政法規、規章和技術標準、規范辦事，既不受委托監理的建設單位隨意指揮，也不受承包施工單位和設備材料供應單位的干擾。
兩個層次指工程建設的宏觀層次和微觀層次。宏觀層次指政府監管；微觀層次指社會監理。兩者相輔相成，缺一不可，共同構成我國信息系統工程項目管理的完整體制。
政府監管是指我國政府有關部門對信息系統工程項目建設實施強制性監管和對社會監理工作進行監督管理。政府監管對信息系統工程建設活動覆蓋兩個階段，即項目決策階段和工程建設實施階段。兩個階段分別由計劃部門和建設部門實施監管。
社會監理是指信息系統工程監理單位受建設單位委托，對信息系統工程項目建設全過程或某一階段實施監理。它既與建設單位簽訂委托合同，代表建設單位，又處于獨立的第三方地位，主要依據建設單位和承建單位雙方簽訂的工程承包合同，以及有關的法律、法規、標準、規范等，具體組織管理和監督信息系統工程項目實施活動，在工程實施階段控制項目費用、質量和進度，并維護建設單位和承包施工單位雙方的合法權益。
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本文標題：IT工程項目管理中的三權制衡機制
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