一、研究緣起：數字治理能力的現代化
政府治理體系和治理能力現代化是中國政府“善治”（good governance）的內在要求，而政府電子治理能力現代化是信息化時代賦予政府治理能力的新內涵。政府流程再造是強調以信息技術來革新基于專業化分工和官僚制的分割式管理模式，提升政府電子治理能力的改革工具。人類社會進入一個信息爆炸和技術日新月異的大數據時代，“互聯網+”和“大數據×”成為引領政治、經濟和社會等領域變革的利器。大數據作為一種提升政府數字治理能力的工具成為西方國家搶占政府信息化高地的戰略選擇。美國奧巴馬政府發布了“大數據研究和發展倡議”，旨在提高從龐雜、海量的數據中提取觀點與知識的能力；英國政府更是利用大數據的觀念和技術來打破公共部門之間的藩籬，降低行政成本。[1]2015年8月，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，明確了國家大數據的建設任務和政策機制，建立數據強國。因此，如何利用大數據來推進公共管理深化改革是當下落實“數據強國”、提升中國政府電子治理能力的關鍵。而如何將大數據思維和大數據技術運用到政府流程再造中，以提升行政效率和公共服務水平是一個值得探討的話題。作為政府治理函數的重要變量，大數據在政府治理過程中發揮“大數據×”的功效。[2]大數據之于政府流程再造的“乘數效應”不僅體現為以大數據技術來全面整合公共部門信息資源、推進政務資源共享，實現行政組織結構、業務流程的再造；更為重要的意義在于秉承大數據思維強調的主動服務、開放共享、整合服務和數據決策的理念，通過對海量數據的深度挖掘與多維剖析，主動識別公眾服務需求，以顧客為導向，利用大數據技術打通政府組織的層級、職能和運作程序，提供“縱向到底”和“橫向到邊”的無縫隙服務。
二、大數據環境下政府流程再造的分析框架
隨著社交網絡技術、物聯網、 云計算 和云儲存等技術的興起和發展，人類社會進入大數據時代，大數據成為學術界、工商業界甚至政府密切關注的熱門話題。學術界圍繞大數據的背景、內涵、特征和大數據技術等開展研究，如《Nature》在2008年9月推出了“Big Data”專刊，計算機社區聯盟于同年12月刊發報告《大數據計算：商業，科學和社會的革命性突破》，闡述在數據驅動背景下解決大數據問題所需的技術以及面臨的一些挑戰；[3]2011年《Science》推出關于數據處理的專刊“Dealing with data”。[4]工商業界則重在推進大數據產業發展，形成大數據新業態，如塔吉特、亞馬遜等公司利用大數據技術分析網站用戶的搜索行為、瀏覽行為和購買行為，挖掘用戶的行為偏好和習慣，主動向用戶推介服務和產品，構建基于大數據的營銷模式，推進商業模式創新。政府則將大數據作為提升政府信息化水平和國家治理能力的戰略選擇，如奧巴馬政府的“大數據研究和發展倡議”。大數據作為一種思維方式和技術力量對經濟、社會和國家治理的革新力量已經顯現出來。正如麥肯錫研究所預測的那樣：“大數據將成為全世界下一個創新、競爭和生產率提高的前沿”。[5]維克托·邁爾-舍恩伯格和肯尼思·庫克耶在大數據旗艦作《大數據時代》中也反復強調：“大數據是人們獲得新認知、創造新價值的源泉；大數據還是改變市場、組織機構以及政府與公民關系的方法，強調以大數據技術為基礎的新思維和新方法”。[6]
政府流程再造（Government Process Reengineering）是將企業流程再造的理論與方法牽引和移植到公共管理改革中來，是企業流程再造工具從工商管理領域擴展到公共管理領域，是人類由工業社會走向網絡信息化社會的時代要求，對政府部門管理流程進行根本性的重新設計、從而使得公共部門在行政成本、公共服務和公共產品的質量、公共支出的效率等具有可量化標準方面取得巨大改善，最終達到政府流程的劇烈性改變。在信息技術力量的支持和驅動下，政府流程再造的邏輯表現為行政管理理念革新、行政組織結構重組和行政業務流程再造。政府流程再造并不是簡單的、單純的網絡信息技術解決方案，而是以顧客和流程為中心的人文因素和以網絡信息技術為主的技術性因素雙重作用的結果。[7]相對于傳統的分部門、分環節管理模式，政府流程再造具有以下三個方面鮮明特征：第一，以公眾為導向。顧客導向是新公共管理運動中一種革命性管理理念，流程設計要以方便公眾獲取服務為出發點，公共服務要從“以部門為主”的管制走向“以公眾為主”的服務；第二，以技術為支撐。信息技術為政府流程再造的實現提供了基礎，這種基礎性作用主要表現為改善了部門之間資源融合共享和讓政府與公民溝通更為便利；第三，以效率為目標。通過政府流程的“根本性的再思考”和“徹底性的重新設計”，推進部門虛擬整合、減除不必要的支付，再造了一個具有“企業家精神”的政府。
政府再造作為一種新公共管理運動的改革中措施普遍關注，但在實踐中遭遇到觀念障礙、體制障礙和技術障礙。據英國FCD調查機構對全球600個企業流程再造項目調查顯示：78%的企業項目取得的效果與預期相距甚遠，甚至有45%的項目取得負面效應。究其原因，企業業務流程再造的短期目標、企業文化再造滯后于項目再造以及理論體系缺乏有效的創新方法和工具支持是主要原因。[8]而大數據作為一種社會變革力量，為政府流程再造提供了新思維和新技術，是政府流程再造的革新者、賦能者和重塑者。大數據思維的核心要義是政府部門在公共服務中要秉承主動服務、開放共享、整合互動、顧客導向和品質效率的理念，這與政府流程再造所強調的效率目標、顧客導向、一站式服務是一致的；而大數據技術強調在公共服務中全面利用大數據的收集技術、儲存技術和分析技術等，這與政府流程再造要求以信息技術為支撐也是一致的。因此，大數據對政府流程再造的作用將不僅僅停留在技術革命的層面，還體現在政府治理理念和思維模式轉變的層面，在政府流程再造中要全方位地引入大數據思維與技術，對行政管理理念、行政組織結構和行政業務流程進行全方位再造。大數據在政府流程再造中扮演著革新者、賦能者和重塑者的角色，大數據思維是行政管理理念的革新者，大數據技術是行政組織結構的賦能者和行政流程再造的重塑者。大數據支持下的政府流程再造的分析框架如圖1所示：從時間維度看，大數據強調戰略先導，強調在政府流程再造中革新理念，形成數據開放、數據共享、數據決策的大數據思維；從方法維度看，大數據強調在政府流程再造中將運用大數據的數據采集技術、數據處理技術、數據儲存技術、數據分析/挖掘技術、數據結果展現技術；從知識維度看，大數據強調對政府部門內部業務流程、跨政府部門的業務流程和政府對外服務業務流程等進行全方位的流程再造。
三、作為革新者的大數據思維：行政管理理念再造
網絡信息技術的出現與普遍運用，就像工業革命一樣，預示著經濟和社會的轉型。大數據作為影響經濟和社會發展的第四次革命，要求公共管理者革新工業化時代的“小數據”思維，樹立“大數據”思維。大數據思維包括思維態度和思維方式兩個方面，前者是指在思想上對大數據的認識和重視，樹立數據觀念、讓數據說話；后者是指一種大數據思維范疇，反映了大數據時代人們思維方式的變革。[9]政府流程再造目的是構建以公眾需求為導向，對政府部門原有組織結構、服務流程進行徹底重組。如何識別公眾需求、如何再造行政組織結構、如何重塑行政業務流程，大數據思維起到了催化作用。數據開放思維，確保公眾參與權和知情權，政府主動為民服務、與民溝通；數據共享思維，實現政府部門協同、以扁平化組織增強回應性；數據決策思維，促進公共決策的科學化，主動識別公眾需求和感知社會熱點，為民眾服務。
（一）數據開放理念
盡管數據公開不是一個新鮮議題，但在大數據語境中來觀察政府數據開放卻是一個新的學術討論焦點。政府數據公開觀念經歷了“以政府為中心”和“以公民為中心”兩個階段，當下隨著大數據技術的發展進入“以每個人為中心”階段，如表1所示。正如威廉姆·愛格斯所言：“網絡技術正在改變整個政府機構的行為和使命”。[10]新信息和通訊技術推動了生活方式、工作方式、組織方式與社會形態的深刻變革。隨著信息技術從web1.0發展到web2.0、再到web3.0，政府形態也從政府1.0發展到政府2.0、再到政府3.0。在政府1.0時代，數據開放表現出“以政府為中心”的特征，政府發布簡單靜態信息，為公眾提供單向在線服務，在國家治理中扮演單純提供信息的角色。在政府2.0時代，以Blog、論壇等社交媒體和Web2.0等技術快速發展讓越來越多的企業和個人開始接受并嘗試這些技術帶來的高效、便利和即時的溝通模式。[11]政府目標側重于整合政府后臺任務，圍繞職能和權力來集成信息，向社會開放更多信息，并與公眾進行直接互動。政府側重于“以公民為中心”，其角色表現為限制性地公開和參與。隨著云計算、物聯網等新一代信息技術的發展，大數據技術的數據采集能力、數據儲存能力和數據分析能力使得“以每個人為中心”的觀念成為可能。因此，與基于移動互聯的web3.0時代相適應的政府3.0就是要樹立“以每個人為中心”的觀念，主動公開信息，保障公民主動參與。
表 數據開放的比較
（二）數據共享理念
在工業化時代，因數據標準、儲存格式和傳輸格式的差異，導致政府部門的數據不能互通共享；而官僚體系下“條塊分割”的組織安排更加劇了數據割裂的格局，出現了數據“部門化”、數據“私有化”和“信息孤島”等問題。在大數據時代，數據是一種稀缺資源和財富，但“只有共享的數據資源，才能釋放數據的價值”。[12]大數據不僅改變了人類的工作和生活方式，還改變了人類的思維方式，即“從小樣本到全樣本，從追求精確到容忍不精確，從因果關系到相關關系”。[13]舍恩伯格不僅直接提出要樹立“全樣本”數據思維，大數據采集技術、儲存技術和分析技術為收集、分析海量的、結構化、非結構化數據提供了強有力技術支持；而且其“容忍不精確”和“相關關系”的數據思維也間接隱含著要收集“全樣本”數據。只有全樣本數據，才能“容忍不精確”從低價值密度數據中發現價值，才能通過“相關關系”來預測未來事物發展趨勢。因此，“全樣本”數據內在要求公共管理者摒除“數據是部門私有財產，數據是權力”的觀念，樹立數據共享理念。正是因為大數據共享，才提升了政府部門間協同能力，構建了虛擬組織；才提升了公務員的決策能力，減少了中間管理層，組織趨向扁平化；才提升了政府管理能力，分析公眾需求，提供“一站式”服務。
（三）數據決策理念
在小數據時代，因數據量小、缺乏全面的、準確的數據支持，人們在預測事物發展趨勢時主要采用經驗式可能性認識，是中國式的“差不多”和“大概”思維方式。[14]公共決策者在自身知識和經驗基礎上，借助于小數據和基于結構化數據的決策支持模型作出決策，其本質仍是一種經驗式決策。究其根源在于決策支持的數據量是“樣本式”小數據，數據類型是結構化數據。在大數據時代，傳統位置相對固定的電腦和基于移動互聯的手機、GPS、平板電腦、傳感器等大數據采集技術可以采集文本、圖像、音頻和視頻等“全樣本”數據，大數據處理技術、 數據分析 /挖掘技術可以對這些結構化和非結構化數據進行科學分析，這樣基于整體的、海量的、準確的數據預測更為精確，是一種科學式的可能性認識。大數據的核心價值是預測，體現在發現和挖掘潛在價值，從“未知”可能中發現問題和規律，而不是發現現實價值，即從“已知”現實中發現問題和規律。數據決策思維就是“用數據說話”，從傳統經驗式決策走向科學式決策，通過大數據技術主動識別公眾服務需求、及時感知社會熱點問題，為民眾服務。
四、作為賦能者的大數據技術：行政組織結構再造
計算機技術、通訊技術和互聯網技術的不斷更新，從根本上改變了政府的組織方式，促進了政府結構調整。通訊技術方便了政府部門間信息溝通，打破了溝通的時間和空間限制；云計算和云存儲技術推進了政府部門間信息共享，解決了信息孤島問題；大數據分析技術提升了政府部門的分析能力，輔助政府決策。大數據技術對于數據和信息的傳遞、整合和分析能力，提升了政府跨越更多傳統界限進行整合的可能。這些整合并不一定改變了實體政府的組織結構和管轄范圍，而是一種“虛擬”整合，創設了虛擬組織。也就是說，大數據技術作為政府流程再造的“賦權者”賦予了傳統實體政府“虛擬治理”能力，使得組織結構由傳統的金字塔式走向了虛擬化、扁平化和柔性化。
（一）組織結構的虛擬化
虛擬是一種利用信息和通信技術對專業化分工的行政組織、分裂化的行政業務、分散式的信息和服務進行整合的能力。[15]行政組織虛化是利用數字網絡的溝通優勢來打破受時間、空間約束的傳統實體組織，將相互獨立的“煙囪式”行政組織進行虛擬整合，是一種網絡化的組織結構。在傳統官僚體制中，分工理論決定了機構設置、職能配置和流程建構的方式。專業化將官僚組織分割為不同的次級組織，這些次級組織在權力上是分離的、在地理上是分散的、在形態上是物理實體，并且嚴格按等級制度運轉。在大數據時代，基于移動互聯的網絡技術讓部門溝通更順暢、更緊密，云計算和云儲存技術則為數據整合提供了更強有力技術支持，大數據技術改變了信息與距離、時間和儲存等物資因素的關系，影響了官僚系統的信息流動、協調及其工作。大數據技術支持下的權力和信息的運轉將突破傳統等級制的約束，以顧客完整性服務需求為秩序來運轉，形成了虛擬組織結構。虛擬組織是以技術作為連接和協調手段的動態聯盟，其成員間的合作關系是動態的、不固定的，完全突破了以內部嚴密的組織制度為基礎的傳統官僚制。
（二）組織結構的扁平化
協調和控制是公共組織研究的重要議題，等級制是傳統官僚制模式重要的協調和控制手段。等級制意味著較低層級的公務員在采取行動之前必須得到更高層級公務員的批準。這是一種上級與下級之間穩定有序的制度，在這種制度下，較低職位受到較高職位的監督。[16]因此，在官僚機構中，信息和權力集中在等級結構的上層，組織結構呈現出“高聳”金字塔式特征。這種傳統的等級制工作程序在信息化時代出現了種種“不適應”。正如羅伯特·莫頓（Robert Merton）所言：“固守程序會導致效率降低等不可預見的結果，固守規則開始只是作為一種手段而出現，但最終卻轉化為目的本身了，從而出現了人們所熟悉的目標移位現象，也就是工具價值變成了終極價值”。[17]在大數據時代，數據是一種戰略資源，共享的數據更是展現出強大的生命力和價值。云計算和云儲存極大地豐富了政府共享數據的總量、范圍和類型，這為數據分析和數據挖掘提供了基礎。而大數據分析/挖掘技術的廣泛應用，又提升了公務員的決策和管理能力，使原來在官僚機構中起上傳下達作用的中間層被削弱或走向消亡，組織形態由“尖型”變為“扁型”。
（三）組織結構的柔性化
經典的管理理論認為任務的復雜性與人在等級中的地位正相關。在追求效率的過程中，為了簡化任務，并且常常使任務的執行變得不需要技術，完整的公共服務被分割成不同小環節，由不同部門、不同人員來承擔。傳統的組織與管理策略就是以“組織—個人”為分析單位，按專業分工原則來配置權力，組織間的職能邊界清晰。如前文所述，大數據提升了公務員的管理能力，使其能承擔過度細化任務的集合；大數據提升了政府的協調能力，政府部門按顧客需求來組成工作團隊。任務擴大化和工作團隊都意味著行政組織間界限日益模糊和柔性化，行政組織模式由組織嚴密的官僚制逐步發展為臨時性的、以任務為導向的團隊式、松散的網絡式組織。
五、作為重塑者的大數據技術：行政業務流程再造
傳統的行政業務流程嚴格地按官僚制的專業化、等級制和規則化原則運轉，部門間按職能領域和職能關系編織成一條嚴密的、先后順序的管理鏈條。大數據技術作為“賦能者”給予行政組織“虛擬治理”能力，構建了虛擬組織。虛擬組織扁平化只是組織的外部形態特征，其表征下隱藏著職責領域、決策權、行政信息和管理程序等組織元素的重新配置。大數據技術只有重新配置了這些組織元素，重塑了政府部門內部、跨政府部門和對外服務業務流程，才能真正實現組織結構再造。
（一）政府部門內部業務流程再造
政府部門內部業務流程再造就是為政府部門內部提供產品、服務和信息的流程，就是通過政府部門內部協作，改變各職能管理機構重疊、中間層次多的狀況，使每項職能只有一個政府業務機構管理，做到業務不重復、機構不再重疊。大數據技術推動下的政府部門內部業務流程再造體現在兩個方面：
一是，在數據層建立政府部門數據共享庫。以大數據為核心的政府部門內部業務流程再造離不開“數據”，這些數據包括電子證照、電子資料、審批信息和內部職責信息等，既有結構化數據，也有非結構化數據。這些數據的集成就相應形成了電子證照數據庫、電子資料數據庫、審批信息數據庫和內部職責數據庫。
二是在應用層實現并聯審批和輔助決策。并聯審批就是將過去的從“受理—承辦—審核—審批”不同環節的串聯審批轉變為同步辦理，這是數據層的“部門電子證照庫”、“電子資料庫”和“部門審批信息庫”共享在應用層的體現。同時，政府部門內部業務流程再造不僅僅對原有業務流程進行革新，更重要的變化是決策機制。[18]與傳統政府內部層層請示，由上級決策不同，基于集成電子證照、電子資料和審批信息等數據構建的決策支持系統，輔助公共管理者決策，實現決策自動化，使得領導決策模式由過去的個人理性決策模式轉變為基于數據的技術理性。[19]
（二）跨政府部門的業務流程再造
跨政府部門的業務流程再造就是以公眾需求為導向，以提供完整性公共服務為目標，有效地整合不同業務和政府部門內部業務流程，實現跨部門跨業務的業務流程再造。大數據支持下的跨政府部門跨業務的流程再造包括以下內容：
一是以數據集成為基礎的跨部門流程再造。信息孤島是我國當前政府信息化面臨的突出問題，這直接影響到政府跨部門業務協作能力。如何整合廣泛分散在不同部門的、異構的數據資源，成為提升政府跨部門合作能力的關鍵。而大數據技術中的云儲存、Hadoop技術為數據集成共享提供了技術支撐，如圖3所示。傳統的數據集成中也會面對數據異構的問題，但是在大數據時代的異構性出現了新變化，主要體現在：數據類型從以結構化數據為主轉向結構化數據和非結構化數據的融合；數據產生方式的多樣性帶來的數據源變化，從傳統產生物理位置相對固定的電腦，到基于移動互聯技術的手機、GPS、平板電腦、傳感器等；數據存儲方式從過去大多存儲在關系數據庫中，到存儲在Hadoop的HDFS中；[20]數據來源部門，從傳統主要來源于政府部門，到目前來源于政府部門、事業單位。
二是以數據響應為核心的跨部門政務協同。以數據響應為核心的政府部門間的業務協同客觀上需要突破組織藩籬、實現資源共享，設計無縫隙的流程管理鏈條。大數據支持下的數據集成和信息整合為構建以數據響應為核心的跨部門政務協同提供了基礎；而無縫隙的流程管理鏈條是圍繞政務服務流程中的價值鏈展開，也就是識別政務業務流程經過哪些環節或活動實現了價值增值。[21]圖4就是響應公眾開設餐飲類企業（含酒類零售）服務需求的跨部門政務協同流程。公眾開辦餐飲企業的服務請求被看成數據請求，政府部門審批應答被看成是數據響應，當公眾的服務請求涉及多個政府部門時，系統會將這一請求以信息流自動分發到相關政府部門，相關政府部門依據其職能權限對同一個服務請求同時應答，以信息流打通部門之間壁壘。
（三）政府對外服務業務流程再造
政府對外服務業務流程再造主要是為公眾提供產品或服務的流程，實現公共部門與社會公眾溝通的電子化，實現公眾快捷、方便地網上辦事，這是政府業務流程再造中最為復雜和最為困難的。大數據支持下的政府服務業務流程再造就是要利用信息化技術，實現服務途徑的虛擬化、便捷化和一體化，具體內容有：
一是識別服務需求，從被動走向主動。自1999年“政府上網工程”啟動以來，政府門戶網站內容以政府部門和職能為中心來設置，企業或公民要圍繞行政權力分配來運動，是一種“供給導向”的發展模式。[22]政府對公眾的服務是一種“請求—響應”被動服務模式，如圖5所示只有當公眾在第3個環節明確向政府門戶網站提出服務需求后，政府部門才在第4個環節做出響應。目前，Google Analytics、Adobe SiteCatalyst、Urchin、Siteimprove和百度統計等大數據分析和挖掘技術為識別公眾需求提供有力的技術支持，也成為英國、美國、澳大利亞等西方國家改善在線服務的治理工具。[23]因此，對外服務流程再造可以利用這些 大數據技術 來主動識別公眾需求和推薦服務，如圖6所示。即在環節1，也就是公眾通過政府部門網站的站內搜索和站外搜索工具來搜索需求信息時，政府就使用大數據技術提前介入，主動感知和收集公眾搜索使用的關鍵詞類型和特征、搜索精力等信息；并利用Hadoop等大數據分析對公眾搜索記錄和行為進行分析，識別公眾的傾向和偏好，主動模擬公共部門向公眾主動推薦服務，進行有效的服務預警，從而使公眾避免信息“超載”所帶來的失敗。
二是服務熱點分析，從供給走向需求。政府門戶網站是政府與公眾間溝通的橋梁，其界面是政府向公眾提供政府信息和辦事服務的網頁內容展現方式，是政府通過虛擬互聯網提供公共服務的“前臺”。中國政府網站的內容建設一直按“供給”邏輯，從政府部門職能履行角度來設計網站欄目和內容，缺乏用戶體驗手段，無法識別公眾需求。[24]大數據思維方式要求利用大數據來提供公眾需要的公共服務，這就要求政府網站建設要從“供給導向”走向“需求導向”，更加注重公眾的體驗。“熱點圖”是通過使用不同的標志或顏色將圖或頁面上的區域按照受關注程度的不同加以標注并呈現的一種分析手段。公眾在政府門戶網站頁面上的點擊行為直接反映了其服務需求，通過對政府網站用戶在特定頁面，尤其是導航類頁面上的點擊所對應內容的跟蹤，可以獲得用戶需求的直接表達，如圖7所示，頁面上點擊“熱度”越高的區域表示用戶關心度越高，其所對應的內容就是用戶的需求。[25]采用大數據技術來分析網站欄目的綜合訪問質量績效，追蹤公眾服務需求，并通過熱點圖來展現公眾需要，以公眾需求而不是政府供給來設計政府網站內容。
三是整合服務渠道，從分散走向整合。目前，利用政府門戶網站和手機客戶端是政府在信息化時代為公眾提供公共服務的兩種途徑。但這種技術的使用只是簡單地嵌套在工業時代官僚制的運行機制下，每個政府部門為履行部門職能在后臺建立了獨立的數據庫、業務平臺和應用系統，在前臺建立了單獨的政府部門門戶網站和移動客戶端。這樣，政府部門在后臺的數據庫、業務平臺和應用系統是相互隔離的，形成信息孤島；在前臺形成多個認證渠道，使得公眾必須按照部門需要來申請多個多賬號來對應政府部門多端口。[26]大數據時代要求政府的業務運作要適應信息化時代要求，政府需要利用云計算、云平臺、云儲存等大數據技術，在數據層建立政府大數據庫實現數據庫的共享，在平臺層構建大數據支持統一的政府業務支持平臺，在應用層實現部門應用系統的互聯互通，在前臺構建統一的網站端口和移動端口。公眾通過統一的身份認證就可辦理不同政府部門的不同業務。
核心關注：拓步ERP系統平臺是覆蓋了眾多的業務領域、行業應用，蘊涵了豐富的ERP管理思想，集成了ERP軟件業務管理理念，功能涉及供應鏈、成本、制造、CRM、HR等眾多業務領域的管理，全面涵蓋了企業關注ERP管理系統的核心領域，是眾多中小企業信息化建設首選的ERP管理軟件信賴品牌。
轉載請注明出處：拓步ERP資訊網http://www.guhuozai8.cn/
本文標題：劉曉洋：大數據支持下的政府流程再造
相關文章
