國家治理的意義已不單單是政府治理，大數據時代、互聯網時代更是一種多元共治的時代。每個人、每家企業，每個NGO實際都是推動國家治理能力現代化的一份子。當代是共享的時代，共享、共創、共贏是時代的特征和主旋律。
2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），將作為一個時代的特征的大數據提升為國家戰略層面上重要的舉措，遠遠超越技術層面。《綱要》規劃明確了三大戰略任務：數據開放共享；通過開放促進萬眾創新、大眾創業，實現產業升級創新；安全保障。
從一些西方國家發展歷程來看，它們從國家發展戰略、法律法規制定，到具體行動綱要、行動計劃形成了完整的國家戰略體系。不僅是發達國家或數據大國，即便如新加坡等小國若能更多掌握數據，也將擁有更多的主導權利。“得數據者得天下”，已經成為各國政府的共識。這正是我們國家大數據產業戰略應運而生的時代背景。
大數據時代政府面臨轉型
以美國為代表的發達國家在推進大數據上已經形成了從發展戰略、法律框架到行動計劃的完整布局，各國大數據戰略的焦點從數據優勢向競爭優勢轉換。
大數據帶來的變革是全方面的，作為具有強大變革能力的大數據，不僅引發技術革命、經濟變革，更引發國家治理的變革。單純依靠政府管理和保護數據的做法，會使政府在面對大規模而復雜的數據時應接不暇、不堪重負，而大數據戰略可以通過對海量、動態、高增長、多元化、多樣化數據的高速處理，快速獲得有價值信息，提高政府和公共決策能力。
數據主權的提出也使政府、企業和個人的角色發生轉變，使國家治理結構逐步實現從國家獨大的治理結構轉向多元共治，從封閉性治理結構轉向開放性結構，從政府配置資源模式轉向市場配置資源模式，作為基礎設施的大數據和作為基礎性制度的大數據同時存在。
大數據時代政府面臨全面轉型
第一，由國家獨大的治理結構轉向多元共治。大數據進一步賦權于市場組織與社會組織，使其分享原本國家獨占的治理權力，形成多元共治或多中心治理的國家治理結構，尤其在公共交通與城市發展、公共衛生與食品安全、治理污染與環境保護、公共安全與應急管理等領域，市場組織、社會組織與政府部門幾乎具有同等的數據治理能力。
第二，由封閉性治理結構轉向開放性結構。大數據要求數據開放，實現公共信息共享機制，在一定程度上破解了制度黑箱問題。在大數據、云計算、社會化媒體等全新信息技術的猛烈沖擊下，原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除。
第三，由官僚科層制轉向扁平化結構。大數據將抑制傳統科層機構的權力獨斷，形成科層機構共享的公共數據，拉平政府機構。因此，大數據時代直接推動了政府權力下放和行政體制改革。
第四，由權力決策機制轉向公共決策機制。通過大數據戰略樹立透明的政府、智慧的政府和負責任的政府形象。
第五，由政府配置資源模式轉向市場配置資源模式。
大數據不僅是技術或生產力，更是生產關系的重塑。從國家經濟基礎到政府治理的上層建筑，大數據在全方位地改變著經濟、社會，包括一些傳統的經濟規律，如規模經濟、3E理論等。每個個體不僅是生產者也是需求者、創造者，其自身是數據生產商和數據價值的創造者。在這種情況下，經濟規律，比如共享經濟、零邊際成本創新理論正在改變傳統的基于工業化社會的經濟發展門檻，給更多人創新、創造的機會。
全球數據開放全景圖與政府行動計劃
數據開放首先從聚焦民生開始。在193 個聯合國成員國中，有130 個國家在政府開支上實現了數據共享，在教育、衛生、勞動力、環境和社會福利領域實現數據開放共享的國家分別為115 個、109 個、107 個、106 個和94 個。
美國政府公開來自政府衛星和地面氣象站的數據，直接推動了美國氣象信息產業的形成與發展，包括氣象預報、商用農業咨詢服務以及新的保險服務等。同樣的例子包括美國政府公開全球定位信息GPS。之前這一領域的數據只保留給軍事用途，現在已經開放給民用和商業領域，推動了一系列以GPS信息為基礎發展起來的產業，包括航空器導航、精確播種和各類LBS服務等，給美國每年總的經濟規模貢獻多達數十億美元價值。
從歐盟開放數據情況來看，圍繞民生需求的數據在開放數據中比重最高，也頗受用戶歡迎。歐盟主要國家英國、法國、德國、意大利參與簽署的《數據開放憲章》中提到的十四類高價值優先開放數據中，與民生相關的多達九類（社會福利、交通、醫療、教育等）。
再來看各國的政策。美國推出“開放政府計劃”（Open Government Initiative）。2009年5月，美國聯邦政府宣布實施該計劃，提出利用整體、開放的網絡平臺，公開政府信息、工作程序和決策過程，以鼓勵公眾交流和評估、增進政府信息的可及性，從而提高政府效率、增進與企業及各級政府間的合作，推動政府管理向開放、協同、合作邁進。
作為美國奧巴馬政府提出的開放政府計劃的優先項目之一，Data.gov可以提升美國民眾發現、下載和使用數據集的能力，還能提供聯邦政府數據集的描述（即元數據）、關于如何訪問數據集的信息和使用政府數據集工具的指導說明。隨著數據集的增加，數據目錄將不斷增長。
截至2012年11月底，美國政府數據網站有37.853萬個原始數據集和地理空間數據集、1264個政府應用程序、236個公民開發的應用程序、103個移動應用程序，覆蓋180個機構和子機構。公眾的參與和協作是美國政府數據網站成功的關鍵。Data.gov的一個主要目標是改善美國民眾訪問聯邦政府數據的條件，打破政府和公眾之間的數據壁壘，通過鼓勵創新的想法（如Web應用），拓展對這些數據進行創造性的使用。
英國以數據開放推動“透明政府”建設。在《2013年全球數據開放報告》評估中，在對地理環境、土地持有、人口、政府預算、政府財政支出、公司注冊、法律、公共交通、國際貿易、健康、教育、犯罪數據、環境統計和選舉結果14類數據開放的綜合評估中，英國憑借較高的數據開放程度綜合排名第一。
例如，英國政府通過數據開放真正讓政府人員和政府機構的經濟透明，成為數據開放的“大亮點”，在英國數據開放門戶網站上點擊“Data”欄目，可以直接查找到“Public Roles & Salaries”和“Spend Reports”兩個子欄目，全面公開了各政府部門公務人員職務和工資以及部門支出報告。
英國政府大數據開放戰略主要內容包括：構建數據開放的公共評價體系，2012 年 6 月，英國政府發布了《開放數據白皮書》（Open Data White Paper），還建立了一套對公共部門開放數據程度的評價體系，對各公共部門完成開放數據任務情況進行審計；形成數據清單，統一數據編碼。2013年10月31日，英國政府發布《英國國家開放政府合作伙伴關系2013-2015行動計劃》，提出將繼續發布其所擁有數據的清單，包括已經公開的及尚未公開的；同時，英國政府承諾要求地方政府按照統一的地方政府數據代碼發布關鍵信息和數據，把更多的權力交到公民手里，讓公民更方便地參與到地方決策制定過程中并提供更好的公共服務；設立透明委員會，負責研究制訂英國政府數據開放制度。
我國數據開放進程中的若干問題
數據開放只是一個起點，是營造中國數據開放大舞臺、大圖景的一個環節。但與之相關的安全問題、立法問題、法律法規問題、標準問題在現有發展階段的中國仍是棘手難題。
從2012年開始，一些國際標準化組織、國外行業標準組織在積極推動行業數據開放標準的研制，但至今并未達成完備的全球層面的數據標準。
中國近年也在積極推動數據開放的標準、法律法規的建設，如工業和信息化部正在研制相關標準，包括信息技術的大數據術語、相關參考模型或者數據標準接口的規范。這些內容是處在數據層面或技術層面的規范，但從治理層面、制度層面，甚至從數據倫理層面，包括隱私問題的法律法規標準層面還沒有涉及到。所以，這些內容還需要國家有關部門在頂層設計上統籌考慮。
數據開放標準和立法是首要前提
自2012年開始，ITU-T、ISO/IEC、NIST、CCSA等國內外標準研制組織相繼組建工作組展開大數據研究和標準化工作，從基礎、技術、產品、應用等進行梳理分析，構建大數據標準體系框架。
根據《大數據標準化白皮書》統計，目前我國已發布、已報批、已立項、已申報、在研以及擬研制的大數據相關國家標準73項。從技術標準上來看，大數據相關的技術標準具有一定的工作基礎，但缺乏標準化整體規劃；數據分析、數據安全、數據質量管理等技術標準，數據處理平臺、開放數據集、數據服務平臺類新型產品和服務形態的標準較為缺乏，亟須研制。
美國政府數據開放在經歷了《信息自由法》、《電子信息自由法》、《數據質量法》、《開放政府法》》等里程碑式的發展后，對數據開放的范圍、權限等做了詳細的規定，在保障公眾知情權和隱私權的基礎上，逐步形成了較完整的立法體系。中國亟待盡快啟動大數據立法相關工作，加強現有與大數據發展相關的法制制定。
數據安全和網絡安全是國家最重要的戰略安全之一
當前，借助大數據革命，美國等發達國家全球數據監控能力升級，美國先后推出《網絡空間國際戰略》、《網絡空間國際行動》等重要戰略規劃，確保自身在網絡空間和數據空間的主導地位。
數據安全的威脅隨時都有可能發生。各種國家信息基礎設施和重要機構所承載著的龐大數據信息，如由信息網絡系統所控制的石油和天然氣管道、水、電力、交通、銀行、金融、商業和軍事等，都有可能成為被攻擊的目標，大數據安全已經上升成為國家安全極為關鍵的組成部分。
數據治理等問題
要區分數據主權和數據霸權。數據作為一種重要的戰略資源，無論個人還是國家擁有，都要納入到主權范圍里面來考慮。 數據存到國外，云計算跨越國境，權力如何讓渡和管理？
責任分擔問題。大數據的安全問題涉及政府、相關企業、網絡運營商、服務提供者，以及數據產生者、使用者等方方面面，必須對各自的安全責任有明晰的政策界定。
基礎設施問題。一國大數據可能存放在別國網絡中，一國基礎設施可能同時服務于多個國家，高度的全球相互依賴性，要確立實質性國家安全審查和對基礎網絡的常態化安全監管。
沖突管理問題。內容包括知識產權的保護、網絡犯罪的處置、對網絡破壞活動特別是網絡恐怖主義的打擊以及網絡戰爭的威脅應對，需要加快制定相關規則。
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本文標題：大數據時代的國家治理轉型
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